原標(biāo)題：2018，基層治理十大靶點(diǎn)
2018年，注定是“基層治理”之年。年初以來，《半月談》持續(xù)刊發(fā)系列來自基層一線的調(diào)研稿件，聚焦基層治理之困，求解基層治理之策。基層治理話題熱度不斷高漲，直接促成了部分中央文件的出臺(tái)。“基層治理”這一概念，也正式進(jìn)入中央文件，成為治國理政的重要考量。
歲末年初之際，半月談編輯部再度組織記者分赴全國各地調(diào)研采訪，圍繞2018年《半月談》報(bào)道的基層治理主要靶點(diǎn)，展開新一輪近距離觀察。哪些方面有好轉(zhuǎn)?哪些依然如故?哪些痛點(diǎn)需要持續(xù)診治?哪些還沒有得到足夠重視?我們希望通過繼續(xù)反映基層治理的最新動(dòng)態(tài)、基層干部的呼聲建言，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)基層治理能力提升，助力鄉(xiāng)村振興。
十大靶點(diǎn)關(guān)鍵詞： 督查檢查頻繁 問責(zé)濫用 壓力“甩鍋” 處處留痕 材料論英雄 庸懶干部 典型速成 政策打架 上升“天花板” 幸福感缺失
靶點(diǎn)一：督查檢查頻繁
在深化改革進(jìn)程中，上級(jí)有關(guān)部門的督查檢查無疑是保障各項(xiàng)政策落實(shí)的重要手段，但一段時(shí)間以來，各項(xiàng)督查檢查過多過頻，且形式主義嚴(yán)重，耗費(fèi)基層干部大量時(shí)間精力，滋長了“脫實(shí)向虛”的不良風(fēng)氣，廣大基層干部嘖有煩言。
《半月談》就此問題刊發(fā)了《來督導(dǎo)督查的人比抓落實(shí)的還多》《奇葩考核逼出年終迎檢亂象》《迎檢辦公室，4年裝3次》等多篇稿件，引發(fā)基層強(qiáng)烈共鳴。
下有所呼，上有所應(yīng)。10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》(以下簡稱《通知》)，提出督查檢查考核“瘦身減負(fù)”，一系列明確規(guī)定在基層干部群眾中反響熱烈。
時(shí)下，各地或緊急叫停過頻的督查檢查，或細(xì)化措施減輕基層迎檢負(fù)擔(dān)，遏制這一突出問題。湖北省紀(jì)委明確提出，取消對(duì)市州紀(jì)委工作績效年終考評(píng)和優(yōu)勝單位評(píng)選表彰活動(dòng)。湖南長沙市委近日對(duì)違規(guī)開展燃煤污染整治工作督查的長沙市發(fā)改委通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令其書面檢討。一夜間，長沙某區(qū)原本年底全面鋪開的132項(xiàng)督查考核項(xiàng)目壓縮至25項(xiàng)。
“近期下來督查檢查的人確實(shí)比以前少了。”有基層干部在為“松綁減負(fù)”點(diǎn)贊的同時(shí)還呼吁，要防止督查檢查過多過頻現(xiàn)象“改頭換面”。
西部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向半月談?dòng)浾咄嘎叮械亩讲闄z查組換了“馬甲”改叫“督導(dǎo)組”“調(diào)研組”，部分地區(qū)接受“督導(dǎo)”“調(diào)研”的任務(wù)依然很重。
有的督查檢查仍然“重形式輕內(nèi)容”。“有時(shí)候?yàn)榱擞瓩z，全員空崗去巡邏，老百姓來辦事找不到人。”有的督查檢查全憑“印象分、感情分”。“最多的一天，我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)來了12個(gè)檢查組，每次都要主要領(lǐng)導(dǎo)陪同，不然就是不重視，將會(huì)影響考評(píng)結(jié)果。”廣西一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說。
基層干部期待執(zhí)行中央文件要“不打折扣，落到實(shí)處”，期盼中央著力整治部分地方督查檢查的種種“套路”：督查檢查標(biāo)準(zhǔn)不明確，不同時(shí)間段有不同標(biāo)準(zhǔn)，不同級(jí)別有不同標(biāo)準(zhǔn)，甚至檢查人不同標(biāo)準(zhǔn)也不同;自由裁量空間大，導(dǎo)致基層干部無所適從，往往一項(xiàng)工作不得不反復(fù)整改。
有扶貧工作人員反映，脫貧摘帽檢查，國家級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)鎖定在“兩不愁三保障”上，但到省級(jí)就增加了很多其他指標(biāo)。一名鄉(xiāng)黨委書記說，同是第三方檢查，省里的標(biāo)準(zhǔn)就比國家標(biāo)準(zhǔn)繁瑣很多，也機(jī)械教條很多。
“最怕督查檢查的人不了解情況，還帶著抓政績的想法下來督查檢查，覺得沒查出問題就是暗訪不到位。”江蘇淮安某副鄉(xiāng)長說。一名督查檢查干部對(duì)半月談?dòng)浾哒f，有的主管領(lǐng)導(dǎo)甚至明確給督查組同志表示“查不出問題，就是督查組本身有問題”。
如何糾正走偏的督查檢查思維，讓基層干部擺脫高壓作業(yè)、干活憋屈的心理狀態(tài)，是當(dāng)前亟待解決的問題。
靶點(diǎn)二：問責(zé)濫用
“問責(zé)已屬于家常便飯，讓對(duì)工作付出大量心血的干部氣餒甚至寒心。”一名石漠化山區(qū)縣鄉(xiāng)黨委書記告訴半月談?dòng)浾撸?dāng)?shù)爻雠_(tái)規(guī)定：凡是出現(xiàn)一個(gè)貧困家庭孩子輟學(xué)，無論什么原因，整村不能脫貧摘帽，扶貧干部要被問責(zé)。
工作中失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)是應(yīng)該的，但不少地方出現(xiàn)的問責(zé)濫用現(xiàn)象，成為基層干部的心病。基層干部普遍反映，現(xiàn)在的問責(zé)狀態(tài)是“下面一顆釘，上面千把錘。隨時(shí)可能挨一錘，就是不知誰先錘”。
針對(duì)問責(zé)濫用泛化，《半月談》刊發(fā)了《濫用問責(zé)“五座大山”傷了基層干部》《湊數(shù)式問責(zé)，讓基層干部“躺槍”》《遇事先鬧，一鬧就見效?“恐鬧癥”戳中基層治理軟肋》《屬地管理之惑：要管沒權(quán)，不管“背鍋”》等文章，引發(fā)輿論持續(xù)關(guān)注。中辦《通知》明確提出，不能簡單以問責(zé)代替整改，也不能簡單搞終身問責(zé)。
各地也在采取積極行動(dòng)整治濫用問責(zé)的不良傾向，鼓勵(lì)廣大干部敢于擔(dān)當(dāng)作為。湖北探索建立問責(zé)分析研判機(jī)制，對(duì)干部的失誤錯(cuò)誤深入客觀地分析認(rèn)定;浙江創(chuàng)新干部管理機(jī)制，為改革者護(hù)航，為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng);湖南專門出臺(tái)相關(guān)文件，制定細(xì)致措施，及時(shí)為受誣告被問責(zé)干部正名。
半月談?dòng)浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然各地已初步發(fā)力制止問責(zé)濫用，但花樣繁多的問責(zé)“招數(shù)”，仍如懸在基層干部頭頂之劍，讓他們?nèi)缏谋”?/p>
屬地問責(zé)，基層干部抱怨最多。“屬地管理是個(gè)筐，什么都往里面裝。”西部某地一名街道工作人員說，上級(jí)對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)街道的年終考核中，有重要指標(biāo)31項(xiàng)，幾乎都與屬地責(zé)任有關(guān)。
“基層對(duì)很多工作既沒有審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)，又無能力去落實(shí)，一旦出了問題卻要屬地負(fù)責(zé)。”“事前無法參與，事后卻要負(fù)責(zé)任，于法于情都不妥。” 這種以“屬地管理”的名義將許多上級(jí)職能部門的工作壓給基層的做法，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道頗為不滿。
東部某鎮(zhèn)常年分管農(nóng)村工作的人大主席劉多(化名)對(duì)近期遭受的職能式問責(zé)感到委屈：“不論曲直是非，不去了解工作實(shí)際問題和考慮具體情況，機(jī)械地?fù)]舞問責(zé)板子，有點(diǎn)不分青紅皂白，希望中央能夠出臺(tái)專門措施加以整治。”
基層干部認(rèn)為，不能為應(yīng)付上級(jí)或平息輿論，選擇“事情出了，總得有人擔(dān)責(zé)”的方式問責(zé)，一出事就“多處分幾個(gè)干部”;不能簡單以問責(zé)數(shù)量衡量整治效果，“泛化問責(zé)”;不能不管整改問題、促進(jìn)工作，純粹“找茬”。
問責(zé)的震懾力來自公信力，而公信力建立在事實(shí)、依據(jù)、程序等都經(jīng)得起推敲的基礎(chǔ)之上。基層干部期盼，執(zhí)紀(jì)問責(zé)要做到公道正派，杜絕憑領(lǐng)導(dǎo)喜好隨意問責(zé)。要嚴(yán)格依照問責(zé)條例和其他有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的要求，深入調(diào)查、仔細(xì)核實(shí)，正確區(qū)分問題性質(zhì)，嚴(yán)格決策和審批程序。
同時(shí)他們呼吁，不能過度依賴問責(zé)來推動(dòng)工作，應(yīng)完善相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)，真正讓容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制落地，為基層干部創(chuàng)業(yè)干事“撐腰鼓勁”。
靶點(diǎn)三：壓力“甩鍋”
壓力層層傳導(dǎo)，向下層層壓實(shí)責(zé)任，原本是落實(shí)各項(xiàng)工作的必要之舉，而不少地方卻將壓實(shí)責(zé)任變異為壓力“甩鍋”：督查檢查“甩鍋”，轉(zhuǎn)發(fā)文件“甩鍋”，分配任務(wù)也“甩鍋”，“鍋鍋”砸向基層。
瞄準(zhǔn)基層干部反映強(qiáng)烈的群體性壓力，《半月談》推出過《責(zé)任層層甩，基層兜不住》《你能甩責(zé)任，我就瞎對(duì)付》《警惕壓力傳導(dǎo)淪為“層層加碼”》等報(bào)道。
半月談?dòng)浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前開展某項(xiàng)工作，不少上級(jí)部門的基本模式是“開會(huì)動(dòng)員—發(fā)文布置—督查考核”。開會(huì)內(nèi)容多半是圍繞“高度重視”“細(xì)化措施”“督查問責(zé)”的官話、套話，缺少實(shí)在“干貨”。開完會(huì)、發(fā)完文件后，就等著基層報(bào)材料，最后到基層來督查考核。
壓力“甩鍋”的途徑是，上面布置的任務(wù)層層甩下去，最終甩給基層。如此，中間部門成了“文件中轉(zhuǎn)站”，工作全部交給基層去干。一些部門只是對(duì)上級(jí)文件略微改動(dòng)，簡單將指標(biāo)任務(wù)下達(dá)到基層，很少研究文件精神如何結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性地貫徹落實(shí)，搞“一刀切”“上下一樣粗”，機(jī)械落實(shí)。
更讓基層干部害怕的壓力“甩鍋”是：上面布置任務(wù)，中間層層加碼，層層往下甩，最終基層兜底。在這一過程中，時(shí)間越來越緊，要求越來越高，最終基層兜不住，只能瞎對(duì)付。特別是面對(duì)一些急難險(xiǎn)重的任務(wù)，有的上級(jí)部門把風(fēng)險(xiǎn)甩給基層，自己做“太平官”。一旦出問題，就把做事的干部推到前面。
受訪基層干部說，壓力加碼看似是倒逼基層干部干事?lián)?dāng)?shù)拇胧瑢?shí)則易造成上級(jí)制定的政策無法真正在基層落地，脫離實(shí)際，造成基層形式主義的泛濫，以及上級(jí)問責(zé)的濫用。
要清理過多的“責(zé)任狀”“一票否決”等事項(xiàng)。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員告訴半月談?dòng)浾撸簧倏h直部門將自身業(yè)務(wù)“甩鍋”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手簽訂“責(zé)任狀”，將相關(guān)工作與績效考評(píng)、通報(bào)問責(zé)等掛鉤。
多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，“安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)”等重要工作簽訂“責(zé)任狀”還能理解，但越來越多部門濫用手中的考核權(quán)力，導(dǎo)致不少工作都變相實(shí)行“一票否決”。“這是上級(jí)部門推卸責(zé)任，不盡本分。”
要讓“屬地管理”與考核問責(zé)脫鉤。在“屬地管理”標(biāo)準(zhǔn)之下，某街道一個(gè)城管科不僅要負(fù)責(zé)街道區(qū)域內(nèi)序化潔化綠化亮化管理、動(dòng)植物疫情防控等任務(wù)，還要負(fù)責(zé)文物保護(hù)、廢舊物品回收管理等近20項(xiàng)工作，這還不包括要協(xié)助職能部門完成的工作。
上級(jí)“甩鍋”，本質(zhì)上是權(quán)責(zé)失衡。多名受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)半月談?dòng)浾哒f，“執(zhí)法在部門，責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn);投入靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收益歸部門;管理靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，罰沒歸部門”的現(xiàn)象，司空見慣。東部某鎮(zhèn)黨委書記建議，各級(jí)各部門須權(quán)責(zé)分明，明確某項(xiàng)具體工作中，上級(jí)職能部門承擔(dān)什么責(zé)任，基層具體做哪些工作。同時(shí)，上級(jí)部門要真正到基層來調(diào)研，幫助協(xié)調(diào)解決基層在工作落實(shí)過程中無法解決的問題。
江蘇徐州某鎮(zhèn)黨委書記建議，應(yīng)適度下放權(quán)力，賦予基層一定自主權(quán)，允許基層就自身事務(wù)自主探索。他說，該縣正推行綜合執(zhí)法改革，下放了一定權(quán)力。但這項(xiàng)創(chuàng)新也面臨一些梗阻，如給鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)，但因缺乏配套改革和相關(guān)資源投入支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)接不住，諸多難題亟待破解。
靶點(diǎn)四：處處留痕
工作還沒開展多少，記錄本中卻早已大段鋪陳;和群眾還沒聊上幾句，就忙著拍照合影……地方開展工作，不論文字、圖片、視頻，處處要留痕，重“痕”不重“績”、留“跡”不留“心”。片面強(qiáng)調(diào)“工作留痕”，不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)資源，更致使假痕、虛痕流行。
《半月談》今年刊載的《以痕跡論政績，“痕跡主義”有點(diǎn)過了》《微信工作群衍生指尖上的形式主義》《橫幅一拉、姿勢一擺、照片一拍就完事?紅色教育，讓形式主義走開》等報(bào)道，引發(fā)基層對(duì)“處處留痕”的回應(yīng)。
近期回訪，半月談?dòng)浾甙l(fā)現(xiàn)，“處處留痕”“痕跡主義”，雖飽經(jīng)基層質(zhì)疑、媒體否定，但仍然是當(dāng)前不少地方的重要工作內(nèi)容，甚至日漸內(nèi)化為這些地方的工作慣性和工作方式。
臨近年底，為了讓脫貧攻堅(jiān)的資料齊全，山西一些村子在2018年12月份補(bǔ)2014年《減貧人口名單公示》的材料，悄悄貼出來公示3至5分鐘，找?guī)孜淮迕駭[出認(rèn)真觀看的樣子，抓緊時(shí)間拍兩張照片。拍照結(jié)束，公示馬上撕掉。圍觀村民心知肚明，當(dāng)作笑話看待。
留痕的范圍越來越廣，留痕方式也在升級(jí)換代：從文圖視頻現(xiàn)場留痕，發(fā)展到微信、APP實(shí)時(shí)留痕，再到GPS定位留痕、跟蹤留痕。湖南某貧困縣的干部對(duì)半月談?dòng)浾哒f，上面要求采集貧困戶GPS數(shù)據(jù)，因?yàn)樯絽^(qū)信號(hào)不好，經(jīng)常要采集幾次才能成功。
受訪基層干部反映，留痕與時(shí)下一些督查檢查考核捆綁在一起，成為一種督導(dǎo)方式，帶歪了許多干部的工作觀、政績觀，給基層有效治理造成消極影響。
東部某省的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，村里的專門會(huì)議記錄就包括：村兩委會(huì)議記錄、民主議政日記錄、坐班值班記錄、集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議記錄，還有綜治維穩(wěn)調(diào)解記錄、巡邏記錄、幫教記錄、普法記錄、扶貧記錄等等。
把“痕跡”當(dāng)政績，亟待糾偏。不少基層干部說，基層之所以勤于留痕，熱衷于“編造臺(tái)賬應(yīng)對(duì)檢查，擺塊牌子做個(gè)樣子”，癥結(jié)不僅在于自身的政績觀出了偏差，還在于上級(jí)部門考核評(píng)價(jià)管理的方式出了問題。
習(xí)近平總書記在中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，要把干部從一些無謂的事務(wù)中解脫出來。現(xiàn)在，“痕跡管理”比較普遍，但重“痕”不重“績”、留“跡”不留“心”……這些問題既占用干部大量時(shí)間、耗費(fèi)大量精力，又助長了形式主義、官僚主義。
這種狀況必須改變。基層呼吁，改變務(wù)虛不務(wù)實(shí)的考核現(xiàn)象，不要把業(yè)績?cè)u(píng)估和干部考核簡單化、表面化，用所謂的“工作留痕”代替科學(xué)監(jiān)督和精準(zhǔn)考核。要優(yōu)化考核設(shè)置，在目標(biāo)考核中注重基層群眾的口碑和工作實(shí)績的參照。
靶點(diǎn)五：材料論英雄
扶貧干部流傳一句話，“扶貧工作干得好，不如材料整得好”。針對(duì)基層廣泛流行“材料美化”的做法，半月談?dòng)浾卟蓪懥恕痘鶎訁R報(bào)材料能擰出多少水分》《基層黨建須防掉入“材料陷阱”》《基層“創(chuàng)新”中的造詞亂象》等一批稿件，不斷考問材料出政績、材料論英雄這一不良傾向。
半月談?dòng)浾呓谡{(diào)研發(fā)現(xiàn)，材料出政績、材料論英雄的思維、做法，雖經(jīng)中央三令五申、嚴(yán)格禁止，但至今仍在部分地方和部門流行。
材料多，讓基層不堪承受。安徽某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，前段時(shí)間有領(lǐng)導(dǎo)到基層調(diào)研，詢問村干部，村里一年需要上報(bào)多少材料，村干部粗略統(tǒng)計(jì)了一下，一個(gè)星期大概要3000頁紙用于打印方方面面的匯報(bào)材料。“一個(gè)村都這么多，一個(gè)鎮(zhèn)的就更不用說了。”
材料急，迫使基層忙于務(wù)虛。廣西一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴半月談?dòng)浾撸骸拔易疃嗟囊惶焓盏搅?8份文件，給的時(shí)間特別緊急。縣里有時(shí)上午11點(diǎn)下文，要求下午3點(diǎn)之前報(bào)數(shù)據(jù);下午5點(diǎn)半下文，要求晚上11點(diǎn)前報(bào)反饋。”
部分上級(jí)單位檢查考核走馬觀花，更多是看材料。于是，各種“穿靴戴帽”追求“形式美”的“包裝文章”應(yīng)運(yùn)而生，編“亮點(diǎn)”，造“典型”，計(jì)劃當(dāng)成績。虛假材料，不僅無益于地方工作，反而害處極大。
基層工作需要的是務(wù)實(shí)、扎實(shí)的材料。基層干部說，工作不夠，材料來湊，寫材料“玩套路”“搞美化”，是典型的形式主義，與黨的十八大以來中央出臺(tái)的一系列改進(jìn)文風(fēng)的政策措施相違背，折射出部分地方不重實(shí)干實(shí)效的虛功歪風(fēng)，需要繼續(xù)下大力氣扭轉(zhuǎn)。
必須減少“材料至上”的檢查考核，堅(jiān)決遏制“文山表海”反彈。湖南北部一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴半月談?dòng)浾撸霞?jí)某項(xiàng)工作任務(wù)有150多項(xiàng)考核指標(biāo)，基層只能不斷“做材料”。
不少受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，上級(jí)下來“打分”，切忌“看材料、聽匯報(bào)”，只有深入一線“望聞問切”，敢于大膽質(zhì)疑相關(guān)材料，才能看出基層真實(shí)情況。
“坐辦公室的‘筆桿子’，要變成解決問題的‘泥腿子’。”基層干部建議，要大興調(diào)查研究之風(fēng)，讓干部有更多時(shí)間深入基層實(shí)際，開展實(shí)踐，真正用扎實(shí)過硬的工作作風(fēng)創(chuàng)造出人民認(rèn)可的工作成績。
